海上丝路倡议促南海利益实现

来源:中国海洋报   发布时间:2017-01-18 15:17:10 


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  作者从历史视角,将我国从发现南海海域及南海诸岛开始至今的南海利益诉求梳理为四个时期,并总结我国南海利益演化的特征,归纳为从简单利益向复合利益转化,从静态利益向动态利益转化,从个体利益向合作利益转化。同时,作者提出,21世纪海上丝绸之路倡议与我国南海利益有着一致性,为实现我国南海利益诉求传递积极信号,搭建合作平台,弥合各方差异,起到了积极的促进作用。

■高科

  国家利益是一个历史概念,在不同历史阶段和不同民族国家,其内涵自然有所不同。具体到我国南海利益诉求,伴随着区域经济发展水平和地区国际环境的差异,其中的某一方面会在一定时期得到突显,进而使南海利益的外部表现呈现出时代性的特点。

我国南海利益诉求的四个历史时期
  中国对南海利益的谋求从发现南海海域及南海诸岛开始至今,大致可以分为4个时期。
  第一,公元前2世纪的西汉时期,我国南部沿海居民就开始赴南海捕鱼及远洋通商,开辟了南海航线。在日常生产及贸易往来过程中先后发现了西沙、南沙等岛屿以及附近的岛礁。公元2世纪的三国时期,万震在丹阳太守任上对南海的地形地貌作了生动的描述,据《南州异物志》记载:“东北行,极大崎头,出涨海,中浅而多磁石。”公元7世纪左右,中国人民已经有规模地到南沙、西沙等群岛进行捕鱼、种植、航海、开发等生产和生活行为。
  该时期是我国对于南海及其岛屿利益诉求的萌芽时期,也是南海疆域的开拓和建设时期。结合现代国家利益的内涵分析,这一时期的国家利益包括两方面,其一是最基本的经济建设利益,这是最原始最初级基于朴素的生存利益需要而进行的开发和建设活动;其二是在发现并经营南海之后,由于政府的认可与管辖而产生的对于南海海域及南海诸岛的领土主权。
  第二,公元11世纪,为了保护贸易和维护治安,北宋政府在南部设立军事管辖区,对西沙群岛和南沙群岛进行巡管。从明代开始,中国政府就已经对南海诸岛礁进行常态化管理,设置专门的机构缉私缉盗,管理渔业渔民,将南海诸岛礁纳入国家的版图中。从清朝末期开始,中国政府已经有规划地对西沙群岛进行开发,曾经计划在那里设置一处灯塔以便往来船只的航行。1921年,中国政府首次向商人何瑞年授予了建立西沙群岛实业公司的许可,进行垦殖、渔业、鸟粪磷矿开采等活动。之后,又有数批企业获得这样的许可。
  该时期我国对于南海地区的经营与管理已经逐渐常规化和标准化,即以边疆行政区划的定位对南海地区进行管理。一方面,对基于发现和先占取得的领土主权加以巩固;另一方面,将民众松散的个人谋生行为,上升为政府自上而下的统一管理行为,提高了南海地区经济贡献的数量和品质。同时,派出海师巡航也是对边疆安全利益的重视与维护,保障了南海地区稳定的社会秩序。在稳定的国内外环境下,经济利益在南海利益中的位置得到突显。
  第三,上世纪30年代前后,法国和日本相继闯入南海海域进行殖民活动。“九一八”事变后,法国趁机向中国提出南海领土要求,之后又以武力强占南沙诸岛礁中的9个岛屿。1939年,抗日战争进入相持阶段后,日本军国主义同时派兵侵占南海部分岛礁。二战后期,中美英签署《开罗宣言》,明确规定日本侵占的中国台湾岛、澎湖列岛及割让的所有南海附属岛礁归还中国,中国政府将南海诸岛统一划入广东省进行管辖。
  在外敌入侵和全民族抗战时刻,我国对于南海利益的重点又回到了领土主权的宣示与边疆安全的维护。在法国占领南沙群岛期间,岛民曾经自发地撕毁法国国旗对法国的非法占领行为表示抗议,中国政府也在外交上提出严正交涉。可见,在非和平环境下,南海地区的领土主权是作为国家的根本利益和民众民族情感的载体存在的。
  第四,20世纪70年代后,原本对中国拥有南海及其诸岛领土主权没有异议的沿海各国态度出现了反复。在复杂的国际局面下,我国在坚持对南海诸岛拥有领土主权的前提下,尝试通过宣示主权、军事反击、加强立法、对话合作等形式维护我国在南海诸岛的利益。
  这一时期,我国对于南海利益的诉求是政治利益与经济利益并重。此处的政治利益一方面包括传统的领土主权和边疆安全,另一方面也更为关乎我国的国际形象。如在维护领土主权时,不仅追求实际控制该区域,而且要综合考虑该区域的良性发展与各方行为所产生的国际影响。我国对南海合法利益的谋求已经成为反映我国综合国力的一面镜子。

我国南海利益的演化特征
  从过去我国及各声索国南海政策以及相互应对策略对比来看,我国的南海利益呈现出较为清晰的演化特征。
  第一,从简单利益向复合利益转化。
  我国早期的南海利益在刚刚萌芽时表现为简单的以维持生计为必须的生存利益,是早期居民对南海的自然探索活动。在被政府通过行政区划的方式认可后,南海利益才有了主权的色彩。政府的区域规划与开发,使南海成为得到国家民众一致认同的整体利益。同时,南海区域的发展不仅影响到本地居民和社会生态,也潜移默化地影响着更大范围内民众的生产和生活水平。更进一步的是,无论以后政府如何更迭,政府的对内对外政策如何改变,我国的南海利益始终作为一个整体。此时的南海利益已经衍变为领土主权、边疆安全、经济发展、民族情感和国家形象相互交织的复合利益。
  第二,从静态利益向动态利益转化。
  在古代以及非和平时期,南海利益作为领土主权宣示的政治性利益受到较大关注。这是一种基于客观事实和国际法所确定的静态利益。无论其他声索国如何主张,以何种依据主张,南海诸岛所有权的归属是唯一而确定的,不会出现数量上的消减。在20世纪80年代,我国已经掌握了大量史料证明自己对南海诸岛享有合法领土主权后,政策的着力点逐渐向动态的经济利益、文化利益和外交利益转化。1988年,邓小平同志就指出:南沙群岛自古至今都是中国的领土,如今却处于被蚕食的现状。解决此问题有两种方案,一是武力收回,二是将争议较大的主权问题搁置,经济上共同开发,一定程度上可以解决悬而未决的难题。1998年,《专属经济区和大陆架法》获得立法颁布,为我国南海诸岛礁经济活动的开发和建设提供了坚实的法律依据。
  反观其他声索国,虽依然对我国的主张提出激烈反驳,争取本国所谓的领土主权,但各国争夺南海诸岛的实质目的不仅仅是南海诸岛的领土主权本身,更重要的是南海诸岛蕴含巨大的动态经济价值。其外在表现主要有两方面:第一,菲律宾、越南等南海诸国一改之前秉持的南海诸岛礁属于中国领土的态度。这背后的触发点是上世纪70年代至80年代,南海勘探出丰富的油气资源,储量堪比波斯湾,这引起了南海周边国家的觊觎。同时,《联合国海洋法公约》认定一国拥有陆地或岛礁海岸线以外200公里海域的专属经济圈,更加剧了各国对南海岛礁的无理声索。另一方面,虽然目前南海诸岛的领土争端并未真正解决,但各国已经迫不及待地对南海进行油气资源开发,参与南海贸易通道的维护。
  第三,从个体利益向合作利益转化。
  随着经济全球化的深入,国与国之间注重合作、互利共赢成为维护国家利益的主流。共谋发展、各取所需逐渐成为共识。这在南海问题上表现得更加突出。第一,南海处在中国、越南、菲律宾、马来西亚等国中间,中国和其他声索国围绕南海毗邻而居。在就南海主权问题没有达成统一意见之前,擅自开发建设会招致其他国家严重不满,不利于地缘政治形势的良好发展。第二,涉争端的一些国家主张南海问题区域化,要求以东盟为主体与中国开展多边沟通谈判。而中国坚持主张与有关国家进行双边谈判,以此推动问题的解决。第三,以油气为代表的南海资源开发活动敏感,容易引起冲突,风险大、成本高、投资合作难度大,争端区开发模式必须由各方就合作机制与冲突处理机制达成协议,共同在政治稳定性和经济方面展开必要的合作。第四,南海问题并非单一的区域问题,新的世界格局和多极力量并存、区域性组织的异军突起、全球安保体系的新形势以及美国、日本等国家的政治介入等,都使南海问题朝着国际化方向发展。

21世纪海上丝绸之路倡议与南海利益有着一致性
  21世纪海上丝绸之路倡议的特征,在于“四合”的多样性,即合作目的、合作领域、合作内容和合作制度的多样性。海上丝绸之路倡议合作领域广泛,涵盖资源、贸易、投资、金融、货运等方面;合作内容涉及面广,在政策优惠、路网贯通、自由贸易、货币结算、民众福祉等5方面开展务实合作。该合作制度突破传统的区域合作模式,在不要求有关国家放弃既有利益的前提下促进区域融合发展,在某种程度上说,21世纪海上丝绸之路构想是具有成熟规划思路的区域间经济交流平台。
  21世纪海上丝绸之路倡议虽不是针对南海问题的解决而提出,但是其与我国的南海利益有着一致性。21世纪海上丝绸之路的理念就是开放与合作,这与我国上世纪末提出“搁置争议,共同开发”解决南海问题的大政方针不谋而合。
  21世纪海上丝绸之路的构建,以南海海域周边国家共同利益为切入点,共同开发,消弭争端,使各方切实感受到合作共建海上丝绸之路的经济价值和现实利益,从而共同构建互利协作、发展共赢的态势。辐射到南海问题上,对中国南海利益诉求实现的促进作用主要反映在3个方面:
  第一,传递积极信号。以历史事实为载体,传播中国自古以来是热爱和平的民族和国家,不会恃强凌弱。丝绸之路的核心内涵就是睦邻友好,平等交易,互利共赢。这一构想借助传统海上丝绸之路沟通东西方文化交流的良好传统,再次表明中国睦邻友好、共同发展的理念,向东盟国家和其他区域性大国传递了一系列积极信号。
  首先,菲律宾将南海问题提交国际法院等事件的发生,让国际社会感受到南海周边的火药味越来越浓。海上丝路倡议对缓和南海问题导致的紧张气氛,起到了良好的促进作用,有利于各方在稳定和有序中商讨南海问题,是我国有礼有节地维护南海利益的表现。其次,过激行为引起的紧张局势,会导致各国间的外交沟通受阻。海上丝绸之路倡议的提出可以促进中国就南海议题和东盟各国保持沟通渠道的畅通。最后,将各方的注意力从强硬的政治喊话中拉回,主动增强各方互动的实效性,将争论的焦点从领土主权问题引导到经济利益上,在共同维护南海地区的稳定与和平宗旨下,推动南海地区由争议的中心转变为构建中国—东盟命运共同体的载体。
  第二,搭建合作平台。我国在南海问题上的合作意愿早已有之,但是没有切实可行的完善规则与之相匹配,造成东盟涉争端国家对我国政府提出的“搁置争议、共同开发”原则随意曲解,各说各话,争议始终不能消弭。
  现实中,越南将共同开发定义为具体在某一区域进行开发;菲律宾和马来西亚则从全球针对南极的管理模式做文章,使南极置于共管之下,从实质上迫使中国政府放弃对南海岛礁的主权。21世纪海上丝绸之路倡议的定位介于两者之间,较前者的理论和原则更为具体务实,较后者的合作模式和协议规则更为开放,既能为各国的合作提供平台和指引,又能够尊重各国不同的社会发展阶段和本国发展特色,促进我国南海利益的实现。
  在当前合作架构下,中国和东盟涉争端国家合作意向主要体现在两个方面.一是积极推动自贸区升级谈判,扩大各方贸易投资开放程度;进一步增加投资1500亿美元,力争2020年双方的贸易额突破1万亿美元。二是推动“亚洲基础设施投资银行”合作框架的确定和合作机制发挥真实的效果。
  第三,弥合各方差异。放眼国际争端,共同合作是解决现实中彼此对抗的有效途径,具有显著的功利性。这就要求合作各方具有目的的同向性和能力的均等性。
  以目前的南海局势而言,各权利声索国的差异还十分明显。首先,中国在领土范围和综合国力上均要优于其他南海沿岸国家,导致其他国家对与中国进行合作始终保持警惕。第二,就目前而言,中国对南海海域和诸岛礁的控制、开发利用远远不及周边诸邻国,中国在目前尚无法阻止其擅自开发利用,也无法在短期内加强对诸岛礁的控制力,故东盟涉争端国家与中国合作的积极性并不太强烈。21世纪海上丝绸之路倡议提出的宗旨就是力图通过扩大范围的经贸合作,一方面抵消各方直接谈论南海合作利益的顾虑,另一方面通过其他非敏感领域的合作潜移默化地消除各方泾渭分明的利益壁垒,以提高政治、经济和文化的认同度,为解决南海问题打好基础。
  (作者系吉林大学东北亚研究院教授)......查看原文:http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20170118/64776.shtml

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