设立“国家海洋事务委员会”整合涉海职能的运作构想 | 强化海洋事务的国家管理

来源:张晨瑶薛忠义等 海洋知圈   发布时间:2018-02-08 13:50:00 

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摘要:本文阐述了强化海洋事务国家管理的时代背景,分析了我国面临的海洋资源利用失序、海洋产业发展失衡、海洋法律制度有待完善、“九龙治海”格局尚未完全改变等现实问题,论述了强化海洋事务国家管理对统筹海洋事业发展、实现海洋强国的战略意义,进而探讨了整合涉海职能、设立国家海洋事务委员会的运作构想,即明确国家海洋事务委员会的职能、完善制度体系、构建科学的管理模式,形成依法行政的工作机制。

党的十八大明确提出建设海洋强国的战略构想,凸显了强化海洋事务之国家管理的紧迫和必要。通过整合涉海职能部门,设立国家海洋事务委员会,强化对海洋事务跨领域、跨地区、跨行业的综合管理和协调作用,实现海洋管理的权威性与科学性的统一、结构精简与管理高效的统一,责任担当与权利赋予的统一,从而充实和提高海洋事务管理机构的能力和地位,以匹配和承载海洋强国国家大战略的落地实施,进而为我国在步入新常态下经略海洋和拓展蓝色经济空间创造条件。

一、

整合涉海职能,设立国家海洋事务委员会的时代背景

海洋问题具有长期性、综合性和系统性,专门的管理机构和完善的管理体制是海洋事业发展的有力保障,因此,应尽快展开海洋事务管理的顶层设计,从战略全局上关注海洋,统筹协调海洋事业,由海洋大国转变为海洋强国。


(一)强化海洋事务的国家管理是世界海洋强国强化海事管理的共同选择


目前国际上各个海洋大国在海洋事务管理机构及其职能设置上已经自成体系,在一定程度上推动了国家海洋事业的发展。美国从20 世纪60 年代开始建立了隶属海洋大气局的国家海洋渔业局等管理机构,形成了统筹协调海洋事务、海洋综合管理、行业管理和执法部门四大门类的海洋事务管理模式,具备最高级别的政府领导和协调机构,总体上呈现联邦与地方分权、统一执法、综合管理的特点。日本从2001 年着手开展涉海行政机构改革,成立了总务省、农林水产省、国土交通省和海上保安厅等八个国家级的海洋管理机构,为了专门协调海洋管理事务,还设置了海洋权益相关阁僚会等部门,凸显海洋管理的专门化。其中,阁僚会负责领导与协调各部门纷繁复杂的海洋管理工作,着重加快各部门运行效率,强化对紧急事件的应急处置。总结世界上海洋强国的发展经验,设立国家级的海洋事务综合管理协调机构是符合海洋国家发展和国际涉海管理惯例的。特别是在经济全球化背景下,传统的分散型海洋管理体制无法适应愈演愈烈的来自海洋的利益争夺,而综合化的海洋管理体制开始成为不同国情的海洋国家的一致选择。


(二)设立国家海洋事务委员会是实现“中国梦”的现实需要


历史上,海洋一直都是大国地位角逐的主要舞台。特别是200海里专属经济区和200海里以外大陆架外部界限的规定,掀起了新一轮的海洋开发热潮。向海而兴,背海而亡,同其他海洋国家一样,中华民族的兴衰从来与海洋休戚相关。清朝时期的闭关锁国,使中华民族丧失了崛起自海洋的先机,并为此付出了巨大代价;中华人民共和国成立后尤其是改革开放以后,我国打开了开放的大门,但是重陆轻海的传统思维仍然占据主导,以海强国之路遥远而艰辛。站在21世纪的历史碑界,我们清醒地认识到,必须向海洋求发展。特别是在陆地生态环境遭到大肆破坏、部分自然资源几近枯竭的危急时刻,海洋给予了人们更多的生存空间,所以不可避免地成为海洋国家的重点竞争领域。21世纪实现中华民族的伟大复兴,必将是一个海洋大国逐步转变为海洋强国的光辉历程。有鉴于此,应立足我国海洋管理的实际情况,以陆海统筹为战略导向,设立国家海洋事务委员会,以实现海洋事业的有效、有序管理,为海洋强国梦的顺利实现打好基础。


(三)设立国家海洋事务委员会是全面建成小康社会的必然要求


海洋强国的宏伟目标,是党中央、国务院在我国全面建成小康社会进入决胜阶段作出的重大决定。推动海洋经济发展,补齐海洋事业发展短板,实现传统海洋产业转型发展,改善渔村渔民生产生活条件,也是全面建成小康社会的应有之义。习近平总书记在中共中央政治局第八次集体学习时强调,实施建设海洋强国这一重大部署,对推动经济持续健康发展,对维护国家主权、安全、发展利益,对实现全面建成小康社会目标进而实现中华民族伟大复兴都具有重大而深远的意义。领受国家使命,应当系统规划和全面展开正确认知海洋、科学开发海洋、维护生态海洋等方面的海洋事业。具体而言,关心海洋是开发利用和保护海洋的前提。只有客观认识海洋,重视海洋的潜在价值,尊重海洋的发展规律,才能形成海洋强国之路的行为依据。为此要强化全民族的海洋意识,增强海权观念,激发责任担当,加大海洋文化和海洋强国理念的宣传和推介,夯实海洋强国观念的群众基础,加强海洋法律知识的教育普及。在利用海洋方面,要以科学发展观为指导,做好陆海两域的衔接与配合,并且充分考虑二者的生态承载功能;要促进传统海洋产业改造升级,推动战略性新兴海洋产业克服技术瓶颈,加大产、学、研联合攻关力度等;加大海洋科研投入,力争实现极地科学考察、深海装备技术等研发领域的重大突破。在生态海洋方面,要以科技为引领,实现集约用海。在海洋生态环境保护方面,做好检测、评估、监督以及修复和整治等工作。总的来说,就是要以国家海洋事务委员会为平台和渠道,综合运用行政、法律、经济等手段,形成政府主导、社会参与、群众监督的管控格局,建立权责一致、分工明确、决策执行相协调的管理体制,实现海洋事务中认识海洋、利用海洋、生态海洋、海洋安全等方面的综合管控,从而推动我国海洋事业的稳步发展。

二、

我国海洋事业发展面临的主要问题


我国作为海洋大国,与真正的海洋强国还存在一定差距,在海洋资源利用、海洋产业发展、健全海洋法律法规和完善海洋管理模式等方面都存在不同程度的不足,这些问题亟待国家层面进行统一规划并逐一解决。


(一)海洋资源利用不够持续

现阶段,我国海洋资源开发水平低,集约化程度低,深海、远海勘探技术装备不足。我国经历了因技术水平不足导致资源未充分开发到技术条件成熟而过度开发的过程,海洋资源长期以来缺乏科学的规划与统筹,开发失序、使用无度,部分海域的生态系统甚至处于崩溃边缘。多年来,尽管我国在防治海洋污染方面投入很大,但有些地区的入海口海域污染仍然未能得到有效遏制,特别是大中城市毗邻海域仍然是海洋污染的重灾区,近岸海域生态环境恶化,生态服务功能衰退。同时船舶溢油事故、海上油气开采溢油事件等,导致近十年来我国近岸海域污染范围扩大到17 万平方公里。可见,我国海洋资源开发利用的整体态势和具体作为,仍然是一盘散沙、亟待规范。有鉴于此,开发和利用海洋资源,要坚持以科学发展观为指导思想,坚守海洋生态红线,通过行政、立法等多重手段进一步加大对海洋污染的治理和监管,尽快实现科学用海、集约用海、生态海洋,努力实现海洋事业的可持续发展。


(二)海洋产业发展不够均衡

与其他老牌海洋强国相比,我国海洋经济起步较晚,成熟较慢。第一,海洋产业发展层次低,新兴产业整体规模小。2016年全国海洋生产总值为70507亿元,继续保持稳定增长态势,但是海洋产业结构性失衡较为严重,传统海洋产业如海洋渔业、交通运输、滨海旅游比重过大,吸纳就业人员占全部海洋从业人员的一半以上,而海洋战略性新兴产业则发展不足,产值比重不到1/4。第二,产业趋同和重复建设问题突出。近年来,随着我国国家海洋相关规划的颁布,盲目用海行为得到一定程度的控制,但是各大海域海洋城市之间海洋产业同构问题仍然存在,产业集聚效应和规模效应不显著。如沿海各省仍然集中精力在海洋渔业、滨海旅游业和海洋运输业等三大传统领域;某些海洋产业如海水养殖产业结构单一、品种单一、养殖理念陈旧,极易产生生产风险和恶性竞争,甚至引发沿海地区的“经济割据”“各自为战”;大规模填海工程和临港重化工业布局严重破坏海洋生态环境,大量海洋生物濒临灭绝,赤潮等海洋灾害频发,等等。这些问题一方面是利益驱动下短视行为的集中体现,另一方面反映了我国海洋管理机构没能对地方进行强有力的管理和引导,导致各地区海洋产业发展定位交叉重叠,产业布局盲目随意,产业发展失衡。


(三)海洋法律体系不够完备

统观我国现行的海洋法律法规,绝大部分是渔业法、海上交通安全法等专项海洋法律法规,缺乏海洋法这种综合性基本法;部分涉海领域法律有待健全,如海岸带管理法等专项法律尚未确立;部分行政法规欠缺可操作性,适用范围不明晰。解决国家海洋争端的紧迫性和海洋事业发展的复杂性,对我国海洋立法提出了较高要求。同时,牵涉到我国的海洋划界争端问题,我国部分岛屿岛礁被他国非法侵占,海底资源被疯狂盗取,某些域外大国总是意图联合争议另一方侵害我国海洋权益。为了有效维护我国的海洋权益,必须尽快改变当前海洋立法适用度差、可操作性低、覆盖面不广的局面,在深入研究的基础上制定有较强针对性和可操作性的法律法规,不断完善海洋法律体系,对我国海洋事业发展起到应有的指导作用和强有力的保护作用,同时应避免立法过程中的部门化倾向及具体操作过程中的违法不究、执法不严乱象。


(四)“九龙治海”①格局尚未完全改变

2013年国务院重新组建了国家海洋局,“九龙治海”的管理模式被初步打破,海监、海警、渔政、海关四支海洋执法力量统一为中国海警局。这次整合提高了工作效率,明确了大的方向,但是从效果来看,“九龙治海”格局尚未完全改变。如称呼上不统一,海监和渔政还是各叫各的名字;身份不统一,原来的“四龙”在公务员、事业编制、武装警察等方面职责不明确;海警执法的职能、程序不清晰,海监的权利没有明确界定,海洋事业政出多门,多头管理,海洋管理效率不高,等等。具体而言,首先,国家海洋局的行政级别不高,权威性不足,同时海洋事务的各个方面仍然隶属于不同部门,管理力量分散且局限性强,而海洋问题往往敏感而尖锐,出现问题时国家海洋局难以及时发挥指挥和协调作用。其次,国家海洋局对各地方的海洋管理部门不统属,从中央到地方都是独立的,垂直运作,管理权限存在交叉。最后,长期以来分散的、条块分割式的行业管理模式,以关联度较低的单项管理为主,在管理上具有随意性和盲目性,缺乏有效的综合协调机制。

三、

强化海洋事务国家管理的战略价值

中国已经确立了走向海洋的基本国策,因此,强化海洋事务的国家管理,综合管控国家海洋“蓝色国土”具有显著的战略价值。


(一)有利于陆海统筹协调开发

发展海洋事业,战略要先行,理念要先行。在国家战略层面优先布局,海洋强国才能循名责实,海洋事业才能实现跨越式发展。在我国经济社会发展的“十三五”时期,面对新常态、新形势,应力挺陆海统筹上升为国家大战略,形成海洋发展战略的顶层设计,与处于国家层面的可持续发展战略和科教兴国战略,共同形成三位一体的国家战略体系。这是由于国家“十二五”规划纲要提出陆海统筹战略,意味着国家开始从“重陆轻海”的传统思维和做法,转为陆海统筹,即通盘考虑陆域与海域的各个方面,并且相互承接、互动发展,进而形成了我国海洋经济开发的国家战略导向;国家“十三五”规划纲要仍然延续了陆海统筹的海洋管理总基调,所以应当坚定信心,坚持陆海统筹为国家海洋事务管理的大方向。以此为依据,应以科学发展观为指导,以陆海统筹思想为总领,以国家海洋事务委员会为平台,全面理解陆海统筹战略的科学内涵和推进领域,以陆海统筹开发的“九统筹”充实海洋强国战略目标体系,进一步加强科学发展观在国家战略层面的操作力度。具体而言,就是从陆海两域兼备的国情出发,从资源配置、产业优化、科技研发、交通运输、生态保护、金融市场、对外开放、海军建设、权益保护九大方面谋篇布局,树立“九统筹”的陆海统筹国家战略体系,通过国家海洋事务委员会的协调和运作,全方位强化海洋事务的国家管理,解决海洋事业发展的不协调、不科学、不可持续的问题,力争把我国沿海地区打造成为参与区域乃至全球经济竞争的前沿阵地。


(二)有利于海洋产业均衡发展

海洋既是孕育人类文明的摇篮,也是承载世界交往的大通道,更是蕴藏大量资源的自然宝库。然而随着城市化进程加快,自然界发出的种种信号已经明示,陆域生态系统对于人类社会的承载能力正逼近极限。所以当前世界海洋经济、海洋产业的发展取向,就是摒弃以往的“陆地思维”,以可持续发展的思维模式,利用好蓝色海洋资源,规划好海洋产业的发展方向,实现海洋经济的转型发展。从我国的实际情况来看,虽然近年来海洋开发能力不断提升,海洋经济产值占国民生产总值的比重逐渐提高,涉海就业人员不断增加,但是沿海城市之间海洋产业的竞争加剧,而且往往竞争关系多于合作关系,主要原因就是各省市的产业规划没有形成全国性的系统关联,各个沿海省份各自为战。从产业布局来看,我国部分地区仍然停留在粗放阶段,结构层次偏低、创新能力不足、布局亟待优化、科技创新带动作用不明显,等等。有鉴于此,应当贯彻实施陆海统筹理念,国家海洋事务委员会统筹各省市沿海地区发展规划,尽快设计海洋产业发展规划体系,对海洋资源进行统一评价和规划,完善从上至下的海洋产业规划体系,做到中长期与短期规划相互配合,宏观规划与具体规划相互协调;要增强规划的可操作性,特别是要强调海域与陆域规划的经济联动、产业对接、资源共享、功能互补,加强陆海产业之间的关联性;要严格制定产业规划评估指标体系,并且根据需要进行动态调整,保障规划政策切实可行。


(三)有利于化解海洋权益争端

新世纪以来,一些传统海洋大国和周边邻国不断调整亚太战略,部分战略部署已经对我国海洋事务的正常发展形成了潜在制约,我国面临的来自海上的安全威胁日益严峻。如在东海,日本在钓鱼岛问题上一意孤行,加上日本强行通过安保法案,宣布行使集体自卫权,种种倒行逆施的行为让中日关系再次陷入僵局。另外,域外大国总是试图介入南海争端,如美国一方面积极向越南等与我国存在海权争议的国家进行装备支援,一方面又纠集同盟国家进行军事演习,传递威胁和挑衅的信号。在这种不利局面下,我国表明了在东海和南海问题上寸土必争、捍卫主权的坚定立场,同时展现出了我国有能力管控事态发展,不会使局面失控的应对策略,体现了一个负责任大国应有的气度和担当。另外,面对复杂多变的海洋问题,强化海洋事务的国家管理能力,及时应对和处理海洋问题,就显得十分必要。具体而言,可以在国家海洋战略中部署设立国家海洋事务委员会,发挥统一领导和综合协调功能,体现多样化的治理功能,以有效应对各类海洋问题。一方面,国家海洋事务委员会将着力推动完善我国海洋法律体系,以宪法为总领,以海洋基本法来规定所有的海洋问题,健全领海和毗连区法、海岛保护法等基本法案,同时规范海洋交通运输、海域使用管理、海洋污染防治等专项法律,通过层层建构实现依法治海,依法管海,从法律上为国家海洋事务委员会开展工作提供保障。另一方面,成立海洋维权专门事务小组。鉴于海洋权益争端的复杂性和问题的特殊性,将在国家海洋事务委员会设立相应的专门事务小组,如分别设立钓鱼岛问题、南海问题工作组,开展法理依据等研究工作,提供决策咨询,以改变我国在面对海洋权益争端时法理研究、对外谈判中的弱势局面。另外,要着力强化海洋执法维权能力。设立国家海洋事务委员会必须凸显海上维权和海上执法功能,以解决近年来我国海上执法应对不足的问题。为了提高海洋执法效力,应对海洋维权机构的职能权利进行协调和归并,形成分工明确、权责对等的管理模式。此外,目前为止我国大部分执法队伍没有配备警械装备,一旦出现紧急情况不利于执法工作的开展,对一线执法人员的生命安全也构成了潜在威胁。当务之急,要强化海洋执法队伍建设,按照世界一流标准为执法人员配备警械装备,同时还要注重提高执法人员的专业素质,增强海上执法队伍的软硬件水平等等。

四、

整合涉海职能,设立国家海洋事务委

整合涉海职能,设立国家海洋事务委员会,强化对海洋事务的统筹规划、综合治理、协调管理、快速反应的国家管理。


(一)明确国家海洋事务委员会的职能

根据国家海洋事业的发展以及建设海洋强国战略的客观需要,成立国家海洋事务委员会(同国家改革与发展委员会),强化其权威性。


国家海洋事务委员会的职能可体现在十个方面:

海洋政策制定、海洋资源管理、海洋经济建设、海洋交通运输安全、海洋环境保护、海洋科技研发、海洋文化教育、海洋外交、海关、海洋执法。


海洋政策制定部门的职能包括组织制定国家海洋发展战略、政策、法律法规、涉海公约等;海洋资源管理部门的职能包括系统评估三大海域海洋资源,统筹协调海洋资源开发,监督资源开发的各个环节等;海洋经济建设部门的职能包括支持、指导海洋产业发展,升级传统海洋产业结构,培育海洋主导产业,优化海洋战略新兴产业发展;海洋交通运输部门的职能包括海上交通运输安全监管,船舶与水上设施作业监管等;海洋环境保护部门的职能包括海洋(还包括海岛与滩涂)生态保护以及环境保护,污染治理等;海洋科技研发部门的职能包括拟订海洋技术标准,研发节能环保型新技术、新设备,促进海洋科技创新等;海洋文化教育部门的职能包括提高国民的海洋意识,挖掘海洋文化内涵,促进海洋文化交流等;海洋外交部门的职能包括拓展高层海洋外交活动,协调解决海洋划界争议,参与海洋争端谈判等;海洋执法的部门职能包括定期维权巡航执法,监督检查海洋开发活动,管理执法队伍等。


(二)完善制度体系

为了保障国家海洋事务委员会各项海洋管理工作的有效开展,应完善制度体系。一是形成联席会议制度,定期召开国务院总理主持的海洋事业联席工作会议,除了国家海洋职能部门、各海区职能部门、地方政府,还要吸收学术机构、行业代表、非政府组织及普通民众参加。同时国家层面的海洋联席会议应与省际联席工作会议相联系,畅通信息传递通道,加强协作,结合地方实际形成反应灵敏、渠道畅通、配合密切的长效工作机制。二是建立跨领域综合协调制度。以协调各利益主体彼此关系为主,使之参与海洋事务决策,经协商拟订符合各主体利益的海洋区域规划,协调跨海区、跨部门、跨行业的重大事项;特别是难以调节的尖锐矛盾、严重危害海洋环境的突发事件,需借助法律的权威性和强制性,实现国家海洋事务委员会协调机制的制度化。三是建立咨询服务制度。可以形成数量稳定的专家学者咨询团队,由科技界、教育界专家、企业家、研究机构高级研究员组成,定期举行研讨会,为职能部门出谋划策,就东海维权、北极通道安全等重大课题成立专门小组,进行专项调查,提出对策建议。


(三)构建科学的管理模式

国家海洋事务委员会下设北海、南海、东海三大海区海洋事务分会,机构职能设置仿照国家海洋事务委员会。

从以下几个方面着手构建科学的管理模式:


一是要注重转变传统的“官本位”思想,吸纳多元主体,各项涉海事务的决策及管理要充分汲取大众的意见及建议。为此可以建设具有充足数据源的不同层次的海洋管理信息系统,对海洋战略决策、海洋发展规划进行决策咨询和信息公开,为协调决策的制定和共同纲领的出台形成广泛的群众基础和轻松活跃的舆论氛围。


二是充分利用国家、社会团体、大学、研究机构、产业界间的相互作用,开发和维护国家海洋信息数据库,搭建区域海洋信息中心,为防灾减灾、科技创新、海洋产业发展、海洋动态环境提供检索、储存等专业信息服务。


三是充分发挥非政府组织的作用,借助非政府组织的灵活性和号召力,借鉴国外涉海企业、其他海洋国家沿海地方政府以及国际海洋机构的理念,加强海洋高新技术合作,推进海洋事务的公共管理和执行。


四是让公众在海洋事务管理上有发言权和监督问责权,提高决策透明度。一方面,要强化监管力度,曝光破坏海洋环境、滥用海洋资源等违法现象,使涉海人员自觉采取规范化的操作模式;另一方面,海洋管理机构要跟进所有与海洋相关的治理措施,敦促各协调部门一段时间内定期检查主要协调事项,形成协调考核办法,制定考核条例和细则。


(四)形成依法行政的工作机制

在国家海洋事务委员会建立海洋事故应急总指挥系统,以海区为单位设立各海区应急指挥中心。一旦发生事故,首先依法对突发事件进行分类。由各海区事务委员会牵头,根据事故性质确定主要责任部门,如海上溢油事件由当地环境保护部主要负责;海上沉船等海上突发式应急救援事件由海警主要负责,陆地入海排污超标、港口污染事件由当地交通运输部门负责。确定主要责任部门后,要充分发挥地方政府的职能作用,地方政府最高行政长官任事故应急指挥小组副职,配合各海区海洋事务委员会组成应急指挥中心,协调相关职能部门协同运作,应对突发事件。如大连湾发生海上溢油事故,应由北海区海洋事务委员会牵头,会同当地海事局、环保部门、交通部门组建应急指挥小组,依法开展事故处理行动,地方政府协调落实人员、设备和物资进行现场处置工作,北海区海洋事务委员会要及时向国家海洋事务委员会汇总事故情况、汇报处理进展等等。事故处理完成之后,国家海洋事务委员会联合环境保护部、交通运输部、农业部、国家能源局组建联合调查小组,验收事故处理情况,监督赔偿进展并公示全过程。

参考文献:略

何为“九龙治海”?①

除海军外,国内还有另外八个部门都有对海域的管理权,它们分别是:隶属于公安部边防局的“海警”;隶属于交通部的“海事”;隶属于交通部港监局的“海救”;隶属于农业部渔政渔港监督局的“渔监”“渔政”;隶属于国土资源部国家海洋局的“海监”;隶属于海关总署缉私局的“海关缉私”;“边防派出所”和沿海县乡政府;“搜救中心”和打捞部门。

END

内容来源:领导科学论坛——国家治理评论

作者:张晨瑶 薛忠义黄佳楠 原题:强化海洋事务的国家管理——整合涉海职能设立国家海洋事务委员会的思考

作者单位:张晨瑶,大连海事大学马克思主义学院;辽宁大连116026;Email:35398274@qq.com。

薛忠义,大连海事大学马克思主义学院;辽宁大连116026。

黄佳楠,大连海事大学马克思主义学院;辽宁大连116026。......查看原文:https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzI5OTEwNTE0NA==&mid=2650110355&idx=1&sn=d66062ef82be9d461350c05653bfd3b1&chksm=f49a7784c3edfe9211e18909e617dbd3029b72c2fd769b51acff9fc94ef3168d00eb6c1cc5f9&mpshare=1&scene=1&srcid=0207auVd6FDoXuLPzJfqmYwJ#rd


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