日本海洋生态补偿的典型实证分析及借鉴

来源:中国海洋网   发布时间:2018-07-04 16:00:20 

     人类社会正步入 “海洋时代”。大力发展海洋经济及其所衍生的"海洋生态破坏与海洋态补偿、各相关利益主体在海洋生态补偿中的复杂利益关系调整等方面的问题备受关注,引发各国及学界对海洋生态补偿问题的研究需求。日本的海洋生态补偿运行主要围绕填海造陆、沿海工业污染等方面的负面效应展开,其教训及其海洋生态补偿中生态修复经验,将给我们提供很好的借鉴,从而为我国海洋生态补偿的进一步深入研究和实践夯实坚实基础。

  填海造陆的生态补偿:日本“神户人工岛”的再生行动

  (一)第一阶段:“兼顾生态保护”的填海造岛

  日本在向海洋拓展国家与社会发展空间的过程中,积累了丰富的填海造陆规划和建设经验。神户“人工岛”的填海造岛(1966.4-1981.2),从时间上算,前前后后共经过了15年时间。在这15年“人工岛”建岛的第一阶段,日本就非常关注填海造陆工程给海洋环境所带来冲击与损害等问题,通过下述系列措施与对策,力求实现填海造岛发展海洋经济与生态修复与保护的兼顾。

  1、制定严格法律法规,为填海造岛工程中的海洋生态修复与保护提供法律支持。日本很早就专门制定了《公有水面埋立法》及其修正案等法律,以尽量缓解或避免填海造陆工程给海洋环境所带来冲击与损害。

  2、实行严格的填海造陆审批制度。对于填海造陆工程项目,日本政府虽然不给于明确地行政政策干预,但是在项目实施前,则严格实施与履行填海造陆工程许可制度。

  3、严格实施土地利用和环境保护规划。在20世纪60年代日本就曾两次统一规划沿海工业布局,明确都市带和工业带的规划位置和范围。大阪湾中形成的阪神工业带是典型的临港大工业带,以大阪和神户为中心。神户人工岛的造型呈“E”字型,既能防止海潮,造型又美观,并且大大延长了海岸线,有利于增加装卸泊位,扩大货物吞吐量。从而使神户人工岛符合国家工业地带填海规划,保持日本第一大港的地位。

  (二)第二阶段:“生态修复补偿优先”的填海造岛

  1、积极修复与保护填海造岛所致的生态损害。为促进海洋生态的可持续发展,日本决定放缓海洋经济增长速度与节奏,神户“人工岛”的填海造陆动机,从“优先发展产业”向“优先考虑生态修复补偿”转变,从而实现海洋生态修复与保护的回归。为此,不仅将“人工岛”的年填海量控制在5km2左右,而且还在填海方式上也进行了改进。

  2、推进大阪湾再生行动计划。为更好地解决大阪湾海洋生态修复与保护问题,日本于平成16年(2004年)开始实施“大阪湾再生行动计划”,该行动计划是神户人工岛恢复海洋生态的良好契机。计划的主要内容包括:水质总量规制、下水道改善、河流净化、森林养护和市民联合清扫活动。经过众人的共同努力,大阪湾的整体海水水质明显改善,生物多样性增加,植物亲水性增加,浮游物、漂着物、海底垃圾减少,大阪湾的再生行动项目实施效果良好。

  3、注重经济、社会、生态效益的“三赢”。神户“人工岛”是在东西长20km,南北宽2-3km,背山面海、无地可拓的条件下,削山填海而成的。在其后一阶段的造岛过程,更多体现的是“尽可能在尊重与维持原状“的建岛理念——尽可能在尊重与维持原有的生态环境及生态系统状况的基础上,去改进造岛方法,调整造岛方案,推进造岛工程。与此同时,人工岛的建设恰逢日本1972年石油危机后的产业结构大调整,为此,神户“人工岛”在新造出来的4.36平方公里的土地上,实现了从第二产业(以重化学工业为中心)向第三产业(知识密集型)发展。全岛除了垃圾处理厂外,重点发展的就是“清洁型”进出口贸易和第三产业。

  滨海工业污染的生态补偿:日本的濑户内海经验

  如果说,“神户人工岛的再生行动”是针对“填海造陆工程所致海洋环境损害”的一次海洋生态补偿对策的话,那么,“濑户内海的生态修复与保护行动”则是针对“环海区域产业污染所致海洋环境损害”的一次海洋生态补偿行动。

  日本从1970年代开始,在1971年成立了环境厅之后,开始重点综合治理濑户内海的海洋污染、修复海洋生态,推进系列海洋生态补偿方案。在整个濑户内海环境治理与生态补偿过程中,日本政府体现出了“退”的智慧。

  1、强调政策法律指引,以法治海。日本政府一改以往“末端治理”模式,转变为“源头防控”式立法。颁布实施了《自然环境保全法》、《濑户内海环境保护临时措施令》等,来专门治理濑户内海的环境污染、修复与保护海洋生态。鉴于《濑户内海环境保护临时措施法》施行后效果显著,日本国会决议还将其变更为永久性法律(即后来的《濑户内海环境保护特别措施法》),从而充分发挥其法律治理的功能。

  2、加强监管监测,严格治理污染,修复生态。其一,在监管体制方面,对各级政府监管部门的职责分工明确,各事其职。其二,在区域发展规划方面,地方政府还积极采取措施,及时将化工等污染严重企业、产业搬离濑户内海,以切断污染源头。其三,在填海造陆工程的监控方面,濑户内海大部分区域被划为国家公园,建立了800多个野生动物自然保护区。

  3、政府-企业-社会-公民通力合作共治。从行政管理机构层面看,各级政府部门在分工明确,环境厅负责总体协调,海上保安厅负责海洋污染事件处理,各级地方政府负责各自辖区的海洋污染监测。另外,为了防止职责部门的权力分化与责任推诿,在进一步明确政府、企业、社会组织和个人等各方责任的基础上,非常强调中央、地方政府、企业组织、社会团体和公民等各方主体在濑户内海生态修复与保护中的合作共治。(作者 黄秀容)



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