制定海洋基本法 依法维护海洋权益

来源:中国海洋报   发布时间:2015-05-20 16:03:35 

建设海洋强国是党的十八大和十八届三中全会提出的重大战略决策,是中国特色社会主义事业的重要组成部分,是实现中华民族伟大复兴的必由之路。

中国要从海洋大国发展成为海洋强国,必须运用法制手段统筹规划海洋开发、利用与保护活动,维护国家海洋权益,保障海上安全。在目前的国际国内形势下,加快海洋基本法的立法进程迫在眉睫。

海洋基本法 在我国法律体系中的位置

海洋法律体系的综合性、技术性和涉外性,我国现有的涉海法律体系存在的问题以及域外经验充分证明,应当加快海洋基本法的立法进程。

海洋立法是中国特色社会主义法律体系的一个重要组成部分。我国的涉海法律法规实现了从无到有的质的飞跃,内容十分丰富,涉及海洋权益、海洋资源与环境、海上交通安全与海洋科研等多个方面。此外,我国还以积极的姿态批准《联合国海洋法公约》,全面享有公约规定的权利,承担相应的义务。《联合国海洋法公约》以及我国缔结和参加的其他国际公约所确定的基本原则和内容,也构成我国海洋法律制度的组成部分。目前我国已经制定的有关海洋的法律、法规大多采取分领域、分事务、分行业的分割式立法模式,以单个要素为调整对象,所以,海洋法律体系的整体性存在一定问题,尤其是缺乏统领全局的海洋基本法律。为了完善法律体系,加强依法治海,迫切需要制定我国的海洋基本法。

从法律体系化的角度看,法律部门的结构一般应当由国家根本法、基本法律、专门法律和其他单行法规的有关条款等组成,这样的结构体系层次分明、效力高低有序、基本原则贯穿始终,有助于保证涉海法律的规范性和体系化,防止法律本身及其适用的冲突。

海洋法律体系除了具有一般法律体系的特征,即规范性和层次性之外,还因海洋活动的特性而具有其独特性。

首先,海洋法律所调整的是人们基于海洋而发生的复杂交错的海洋社会关系。21世纪是海洋的世纪,这已成为当下国际社会的共识。人类越来越多地向海洋索取资源,在海洋空间开展复杂多样的涉海活动,因此海洋法律所调整的领域不断扩展至海上运输、海事海商、海洋开发利用、海洋环境保护、海洋科学研究等等,如果不能将海洋各领域的法律加以统筹规划,可能影响到海洋强国建设总体目标的实现。因此,海洋法律应具有综合性。

其次,海上活动具有高度的风险和复杂性,所以相关法律法规中,尤其是损害赔偿制度中必然要包含相当的技术性。渤海地区发生的“塔斯曼海”号案件和康菲溢油案在油污事故认定、清污中损害的确定、损害赔偿范围认定、救济方式的选择等法律问题的处理方面高度依赖技术标准等技术规范,反映出海洋法律的高度技术性。

再次,由于海洋连接着不同的国家和地区,海洋上发生的活动会与其他国家和地区发生关系,甚至冲突,所以海洋法律必然具有涉外性特征。

正是基于以上3点,海洋法律体系更需要统筹兼顾,形成有机整体。《海洋基本法》在法律体系中的合理位置应当是海洋基本法律,居于宪法之下、各海洋单行法之上,统领全部海洋事务。

在我国现行的立法体系中,民法、刑法等法律部门均采用基本法律统领的格局,如《民法通则》和《刑法》,但并非所有的法律部门都有必要制定一部基本法律。我国的海洋法律部门是否有必要制定一部基本法律呢?笔者认为不仅有必要而且还须尽快制定海洋基本法律。除了上述海洋法律体系的综合性、技术性和涉外性这3个独特性使然,我国现有的涉海法律体系存在的问题以及域外经验充分证明,应当加快海洋基本法的立法进程。

尽管我国已经制定了数十部涉海法律法规,但存在诸多问题:宪法层面的立法依据不足;涉海各领域的立法资源配置不均衡,海洋资源管理类立法多而主权和国家海洋安全类立法少;在海洋资源类立法中行政管理类行政法规、部门规章多而赋权类立法、人大立法少;法律位阶不均等,中央与地方立法缺乏统筹;受“重陆轻海”“以陆定海”的立法理念影响,有些立法规范不够科学。这些问题制约着海洋事业的发展。

自上世纪末,各主要海洋国家纷纷制定本国海洋基本法以及配套法律。加拿大于1996年颁布实施《海洋法》,成为世界上首个进行海洋综合立法的国家。为配合《海洋法》的实施,还陆续出台了《加拿大海洋战略》(2002年)、《海洋行动计划》(2005年)、《联邦海洋保护区战略》(2005年)。英国2009年颁布《海洋法》,既规范国家海洋战略,又包括了许多具有可操作性的条款。美国2000年颁布《海洋法案》,据此成立美国海洋政策委员会,2004年发布了《美国海洋行动计划》。我国周边国家中日本于2007年通过了《海洋基本法》,韩国2005年颁布《海洋宪章》,越南2012年颁布《海洋法》。当前所面临的国际海洋发展形势显示,我国应尽快制定海洋基本法,以适应海洋强国建设的目标需要。

海洋基本法应当使宪法确立的国家对海洋的所有权得以实现,使海洋单行法之间相互协调,填补海洋各部门法的空白,确立海洋维权的依据,以法治海、依法管海、依法用海。

规范哪些内容 建立哪些制度 解决哪些问题

海洋基本法应承接宪法对海洋的基本认识,确立我国从海洋大国到海洋强国转变的基本目标和制度。

作为我国海洋法律体系的基石,海洋基本法的内容应当反映我国的海洋整体战略。

法律意义上的海洋具有多层含义,包括主权含义、资源含义。广义的资源含义又涵盖海洋生物资源、矿产资源等海洋资源、海洋能源、海上通道资源等。

从主权含义方面看,海洋基本法应明确规定国家对海洋的管辖范围,保障和维护国家的海权。其立法依据主要是《联合国海洋法公约》以及其他国际法规范和国际习惯法。在国际法的视域下,海权是一国在海洋空间活动的自由权。国际法上狭义的海权是国际法赋予的一个国家对本国领海、毗连区、专属经济区、大陆架、海域上部大气空间的管辖、控制权和在受他国武力攻击、蓄意侵占时的自卫权,以及对待他国在海域违反国际法和本国法律时的裁判权。广义的海权除了对本国领土具有管辖和控制能力之外,还包括一个国家在公海、国际海底区域自由航行、开发利用的权利。

从海洋作为自然资源的含义方面看,海洋基本法应明确海洋所有权人对海洋的开发、利用与保护等权利,规定海洋管理制度,规定用海人对海洋的使用权。基本法为其他海洋利用的法律奠定基础,以保障海洋开发利用与保护各单行法的协调。

海洋基本法应承接宪法对海洋的基本认识,确立我国从海洋大国到海洋强国转变的基本目标和制度。我国现行宪法对海洋的规定体现在《宪法》第9条中,该条规定自然资源的国家所有制,但其中列举的是“水流”而未明确规定“海洋”。我国民事领域规范财产权制度的基本规范《物权法》第46条规定:“矿藏、水流、海域属于国家所有”,由此可见,《物权法》将“水流”与“海域”采取分列方式,说明了两者的不同。根本大法对海洋、海域未加以明确界定的缺憾有必要通过海洋基本法加以弥补。

作为我国海洋法律体系的基石,海洋基本法的内容应当反映我国的海洋整体战略。应当体现国家对海洋开发利用与保护的战略步骤和政策,体现维护海洋权益的方略,为实现海洋强国的目标提供基本的法制保障。海洋基本法应当具有与其海洋领域基本法律地位相适应的全局性、统率性及整体性特点。海洋基本法应借鉴日本《海洋基本法》以及《加拿大海洋法》等外国海洋立法体例,规范以下事项:

第一,明确我国海洋国土范围,系统规范我国管辖海域的范围和界限,反制他国对我国的牵制,为维护我国海洋权益提供保障。除大陆海岸线所确定的领海、专属经济区与大陆架外,还要确定符合《联合国海洋法公约》定义的岛屿,以及由其确定相应的领海、专属经济区和大陆架。

第二,确立国家的海洋基本政策,明确海洋强国建设目标,使国家的海洋战略转化为有法律强制力保障的基本法律,起到统辖海洋单行法的作用。海洋基本政策包括维护国家海洋权益和海防安全政策、海洋资源开发利用政策、海域使用政策、海洋环境保护政策、海岛保护政策、海事处理政策、海洋灾害应急政策、与周边国家海上划界政策、海洋科学研究政策以及海洋公共服务政策等。通过明确以上基本政策,对我国海洋权益进行全面的界定,起到“确权”作用。

第三,将国家海洋规划与计划写入海洋基本法,建立海洋规划制度,提出国家开发利用海洋的中长期发展规划以及具体实施计划,明确海洋规划与计划的制定规则及法律效力;确定国家在一定时期内发展海洋事业的重要领域;建立陆海统筹制度,明确陆域与海域之间的界限,协调陆海关系;建立海洋开发利用与生态环境保护协调机制,以解决海洋开发利用与保护缺乏有序性、全域统筹的问题,促进海洋事业的均衡发展。

第四,对国家海洋管理体制进行顶层设计,建立海洋综合管理制度,最大限度地改变以往多龙闹海的局面。明确国家海洋管理主体和职权,明确管理主体、执法主体。明确海洋使用者的准入资格和用海条件,实现“管海”与“用海”分离。

第五,明确国家海洋权益在国际事务中的“法律代表”,使海洋权益维护有法可依。明确国家海警局在我国管辖海域的执法主体资格和权限,明确国家在极地事务、国际海底区域和大洋事务中的代表国家的管理主体、执法主体,须充分借鉴其他国家,尤其是周边国家在海洋维权方面的立法经验,充分行使《联合国海洋法公约》赋予的权力。

第六,建立海洋观教育促进制度,将海洋观教育纳入国民教育计划,提高国民对海洋的认识。

第七,建立海洋科技促进制度,大力推进海洋开发利用与保护的技术转移,强化海洋调查与监测工作,拓展海洋新空间,振兴海洋产业和加强国际竞争力……

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