【深度】“我国伏季休渔制度”之问 | 休渔30年 ,效果怎么样?未来还休吗?

来源:微信   发布时间:2017-09-12 10:05:20 

渔业界—资料整理自:潘彭,李卫东《我国伏季休渔制度的现状与发展研究》、农业部网站、澎湃新闻网、中国新闻网等


我国伏季休渔制度实施以来,休渔范围、时间和作业类型不断扩大,各项保护管理措施逐步得到健全和完善。目前,我国实施休渔的海域范围已扩展到全部四个海区,涵盖沿海11个省(区、市)及香港、澳门特别行政区,每年实施休渔的捕捞渔船达10万多艘,休渔渔民上百万人。




一、休渔制度的历史演变




伏季休渔制度主要是沿着休渔范围、休渔时间和休渔作业类型三条线索进行演进完善,虽然实施以来发挥了重要的作用,但是其本身是属于补救性制度,虽安排有幼鱼比例检查制度,海洋捕捞计划产量零增长目标,但对鱼类生态的保护比较有限,无法解决资源再生量与消费量的平衡。


与此同时,捕捞技术在不断更新,总捕捞能力不断加大,“鱼类再生量根本无法抵消捕获量,我国目前海洋捕捞能力至少超过资源可承受能力30%以上。”


1980年和1981年,原国家水产总局先后发布《关于集体拖网渔船伏季休渔和联合检查国营渔轮幼鱼比例的通知》和《东、黄海区水产资源保护的几项暂行规定》,规定每年7月至8月对黄海区集体拖网渔船实行为期两个月的休渔,7月至10月对东海区集体拖网渔船实行为期四个月的休渔;


1987年农业部《关于东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定》规定:北纬24度30分至北纬34度海域,每年7月至10月对250马力以下拖网渔船(桁杆拖虾作业除外)实行为期四个月的休渔;


1992年又进一步规定:北纬27度至北纬35度海域,对所有底拖网作业(桁杆拖虾作业除外)实行为期两个月的休渔;北纬24度30分至北纬27度海域,对250马力以下底拖网渔船实行为期两个月的休渔。


1995年,经报请国务院同意,农业部向各沿海省区、市)人民政府发布了《关于修改<东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定>的通知》,其中规定:北纬27度至北纬35度海域,每年7月1日至8月31日禁止拖网渔船作业(桁杆拖虾作业除外)和帆张网渔船作业。该文件的发布,标志着伏季休渔作为一项国家制度被正式确定了下来。



1998年,农业部《关于在东、黄海实施新伏季休渔制度的通知》规定:北纬35度以北海域,每年7月1日至8月31日禁止拖网和帆张网渔船作业;北纬26度至北纬35度海域,每年6月16日至9月15日,禁止所有拖网(桁杆拖虾暂时除外)和帆张网作业;北纬24度30分至北纬26度海域拖网和帆张网渔船每年休渔两个月。


1999年,农业部《关于在南海海域实行伏季休渔制度的通知》规定:北纬12度以北的南海海域(含北部湾),每年6月1日至7月31日,禁止所有拖网(含拖虾、拖贝)、围网和掺缯作业。至此,我国伏季休渔制度扩展和覆盖到了渤海、黄海、东海和南海全部四个海区(不包括北纬12度以南海域)。


2013年,具体见下表,点击图片查看大图):


2017年,史上最严休渔制度出台,休渔海域包括,渤海、黄海、东海及北纬12度以北的南海(含北部湾)海域。休渔作业类型,包含了除钓具外的所有作业类型。休渔时间上统一为,5月1日12时至9月16日12时,定置作业休渔时间为5月1日12时至8月1日12时。同时,要求伏季休渔期间,所有休渔渔船必须回到船籍港接受渔业行政主管部门监督管理,禁止异地休渔。渔业捕捞辅助船同步配套休渔,伏季休渔期间禁止出海。特殊经济品种可执行专项捕捞许可制度,具体品种、作业时间和作业类型由沿海各省、自治区、直辖市渔业行政主管部门报农业部批准后执行。




二、现行史上最严的休渔制度




先看一组数据,据不完全统计,今年休渔以来,全国累计出动执法人员10 余万人次、执法车辆 1.5 万台次、执法船 9200 艘次,印发宣传资料 40 余万份,检查渔船 7.6 万余艘,检查市场、船厂等场所 4000 余个,查办违规违法案件 2764 起,没收非法捕捞渔获物 80 余万公斤,取缔涉渔“三无”船舶 3010艘,向公安机关移送涉嫌犯罪案 100 余起。


今年2月20日,中国农业部对外发布《农业部办公厅关于做好2017年海洋伏季休渔工作的通知》,对调整后的“最严”休渔制度的开展做出具体安排。


调整后的休渔制度规定,包括渤海、黄海、东海及北纬12度以北的南海(含北部湾)海域的中国所有海区休渔开始时间统一为每年的5月1日12时。此前中国最早的休渔时间为6月1日,即以后中国休渔开始时间提前了1个月,调整后的休渔制度对各类作业方式休渔时间均进行了延长,最少休渔期为三个月,以前最少休渔期为两个月;此外,休渔作业的类型也有所增加。

1、休渔海域


渤海、黄海、东海及北纬12度以北的南海(含北部湾)海域。


2、休渔作业类型


除钓具外的所有作业类型。为捕捞渔船配套服务的捕捞辅助船同步休渔。


3、休渔时间


(一)北纬35度以北的渤海和黄海海域为5月1日12时至9月1日12时。


(二)北纬35度至26度30分之间的黄海和东海海域为5月1日12时至9月16日12时;北纬26度30分至“闽粤海域交界线”的东海海域为5月1日12时至8月16日12时。在上述海域范围内,桁杆拖虾、笼壶类、刺网和灯光围(敷)网休渔时间为5月1日12时至8月1日12时。


(三)北纬12度至“闽粤海域交界线”的南海海域(含北部湾)为5月1日12时至8月16日12时。


(四)定置作业休渔时间不少于三个月,具体时间由沿海各省、自治区、直辖市渔业主管部门确定,报农业部备案。


(五)特殊经济品种可执行专项捕捞许可制度,具体品种、作业时间、作业类型、作业海域由沿海各省、自治区、直辖市渔业主管部门报农业部批准后执行。


(六)沿海各省、自治区、直辖市渔业主管部门可以根据本地实际,在国家规定基础上制定更加严格的资源保护措施。


(七)“闽粤海域交界线”是指福建省和广东省间海域管理区域界线以及该线远岸端(117º31'37.40"E,23º09'42.60"N)与台湾岛南端鹅銮鼻灯塔(120º50'43"E,21º54'15"N)连线。




三、30年来休渔效果显著,但局限明显




根据对相关资源环境监测和社会调查结果进行的综合分析,伏季休渔制度实施以来,其取得的生态效益、经济效益和社会效益总体上是显著的,但其面临的局限性也依然存在。


1、生态效益方面,一定程度遏制了海洋渔业资源衰退和海洋生态环境恶化的势头


我国上世纪80年代末、90年代初以来,我国面临着海洋渔业资源严重衰退和海洋生态环境日益恶化的严峻局面,这也是国家决定在全国范围内实施伏季休渔制度的主要背景和初衷。伏季休渔制度在时间选定上,主要集中在每年的春夏季,即主要海洋生物种类的繁殖期和幼体生长期。实施伏季休渔制度,可以相对有效地保护海洋生物的产卵群体和幼生群体,增加补充群体数量,使主要海洋渔业资源品种得到普遍养护,并有利于资源群落结构的改善。根据黄渤海区资源调查监测数据,实施休渔后,中国对虾重现渤海湾,鲅鱼、海蜇、梭子蟹、毛虾等出现恢复迹象,个别种类产量明显增加。历年东海区拖网监测数据表明,1990年~1994年间,9月份带鱼资源密度指数较6月份的增长倍数为2.64倍,而1995年~2001年和2009年~2013年间,其增加倍数分别达到4.34倍和6.9倍。根据理论模型研究分析结果,在现有捕捞力量和强度不变的情况下,东海区实施3个月休渔,能够使东海带鱼年平均资源量增加89%,年产量增加29%,渔获平均体重增加42%,使小黄鱼资源增重率达到1.71倍。同时,由于减少了拖网等休渔渔具对海洋生物栖息环境的破坏,也有益于保护和改善海洋生态环境。


2、经济效益方面,一定程度提高了渔业生产效率和渔业生产效益


通过长期不懈实施休渔,为海洋生物资源的休养生息提供出一定时间和空间,对维持我国海洋捕捞生产发挥了积极作用。1998年以来,我国国内海洋捕捞产量始终稳定在1300万吨左右的水平上,部分渔业资源种类产量还有所提高。如2005年~2013年间,东海区主要捕捞对象带鱼、小黄鱼、鲳鱼的年平均渔获量为72.8万吨、13.0万吨和21.2万吨,分别较1995年增长了46.5%,420.0%和278.6%。尤其在当前

我国海洋捕捞力量接近饱和以及海洋捕捞产量相对稳定的情况下,由于每年使10万多艘休渔渔船缩短了2个~3个月的作业时间,变相提高了渔业生产效率。根据历年渔业统计资料分析,1995年~2014年20年间,我国海洋捕捞渔船平均单位功率渔获量较1985年~1994年间提高了接近20%。经济效益方面,作业时间的缩短,减少了柴油等渔需物资消耗,降低了捕捞生产成本,提高了捕捞生产效益。以休渔期间船用柴油消耗成本为例,根据测算,1对300~450马力拖网渔船,每年实施3个月休渔,可节省燃油费用70万元左右,网具、冰水、人工费等开支也同样大幅度减少。仅东海区通过实施休渔,每年就减少柴油消耗50万吨~70万吨,节约生产成本约30亿元~50亿元,既促进了渔民节支增收,也促进了国家节能减排工作的开展。


3、社会效益方面,进一步增强了社会各界的海洋资源环境保护意识和国际社会影响力。


伏季休渔制度是我国实施时间较早、持续时间较长的一项海洋资源环境保护管理措施,经过长期扎实广泛的宣传教育工作,已经为社会各界所熟知,加深了大家对渔业资源保护工作的了解和认识,尤其加速了渔民群众和基层渔业管理人员以往“重生产、轻管理”、“重经济效益、轻生态效益”、“重眼前利益、轻长远利益”的传统观念转变。渔民群众从由实施休渔之初被动的“要我休渔”逐渐转变为主动的“我要休渔”,很多渔民群众纷纷主动提出延长休渔时间、扩大休渔作业类型以及加强完善伏季休渔管理措施的意见建议。绝大多数渔民都自觉遵守伏季休渔规定,支持渔政部门开展休渔执法检查,主动举报违规作业渔船,共同维护休渔秩序。各地还及时把实施伏季休渔与休渔期间开展增殖放流等资源养护活动有机结合起来,积极引导渔民群众和社会各界广泛参与,为伏季休渔工作营造了更加良好的社会氛围。同时,伏季休渔制度作为我国特有的一项渔业资源养护管理措施,休渔范围之广、休渔渔民渔船数量之多,在全世界都是首屈一指的,不仅对养护我国周边海域的生物资源发挥了重要作用,也充分表明了我国政府保护资源环境的决心和努力。这项制度在国际社会产生了良好反响,得到了积极肯定和高度评价,树立了中国是负责任大国的良好形象,促进和密切了我国与相关国际组织和国家,在海洋生物资源利用保护领域的合作关系。


4、休渔管理的局限性客观存在,休渔效果仅体现在当年短期效应


东海区渔业资源监测表明,每年休渔结束开捕时,渔业资源密度均达到当年最高水平,但往往经过2个~3个作业渔期,休渔功效短时间内就被强大的捕捞强度所“淹没”,利用对象主要为当年生补充群体,剩余群体数量未见增加,休渔效果往往体现为当年见效、当年利用的短期行为。以东海带鱼为例,1995年正式实施休渔以来,带鱼达到性成熟时的最小平均体长仍呈下降趋势,幼鱼比例仍逐渐上升,带鱼性成熟提前倾向依然明显,表明带鱼群体结构并未因为实施休渔而出现实质性好转。由此说明,尽管实施休渔产生的效果是积极的、显著的,但任何一项制度都有其自身局限性,指望通过单一制度的实施,就能遏制渔业资源严重衰退的趋势甚至实现资源恢复、从根本上解决我国海洋渔业资源养护和可持续利用问题,是不现实的。

四、休渔制度会长期坚持,但配套政策要逐步完善




伏季休渔制度在最初制度设计、历次政策调整以及具体组织实施等过程中,始终基于以下三个主要条件:一是立足于我国海洋捕捞渔船多、渔民多、资源承载重且短时间内难以缓解的基本国情;二是海洋渔业管理和海上执法力量相对不足和薄弱的工作实际;三是我国海洋捕捞渔民的现实承受能力。这三个基本条件,到目前也尚未得到根本性改变,实施伏季休渔的基本前提依然存在。同时近年来,我国水生生物

资源养护事业的确得到蓬勃发展,采取的各项资源养护措施均取得了明显效果。


但无论从资源养护管理力度、资源养护效果方面,还是从感召力和影响力方面,还没有任何一项养护管理措施能够起到超越或替代伏季休渔的作用。在当前情况下,伏季休渔制度还是应当长期坚持下去,并继续发挥其应有的作用。


同时,我们应该认识到休渔期的设计显得过时,已适应不了渔业技术的发展,仅仅是对作业类型在时间、空间上实现宏观制约,无法从根本上对捕捞总量和捕捞力度进行管制,不足以在现有的捕捞业技术能力背景下解决过度捕捞问题。


“如果不创新出台其他法规制度,按照鱼类的物候差异、种群实况进行科学化、精细化管理,不可能遏制我国沿海渔业资源走向枯竭的趋势。”


对此,全国人大代表、山东省聊城市人大常委会副主任孙菁孙菁提出建议:


一是制订和推行渔业配额制度。美、俄、新西兰等国家已有成熟经验。以鱼类的实际生态状况为依据,按鱼种分类精细制订总捕捞额度和规格,以配额方式参照可捕量、捕捞能力市场化合理分配渔获量,允许配额依法转让买卖,非休渔期依法按配额、规格捕捞,濒危鱼种实施零配额。这会大大增加海洋与渔业监察部门负担,相应措施应跟进。


二是对重要的鱼类产卵场依法设置保护区,保护和促进渔业资源再生产。


三是大力引导发展休闲渔业,拖网改垂钓,转变传统渔业经济模式,建设海洋牧场。休闲渔业附加值高,能带动旅游餐饮等服务业的发展,也符合我国国民现有的经济条件。目前,有支付能力的乐渔群体已很可观,有些沿海地区已有相当不错的发展苗头。全国多地纷纷建设海洋牧场。

END


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