新时代加快建设海洋强国的法律思考

来源:中国海洋报   发布时间:2018-04-18 11:04:54 

■ 李人达


  近年来,党和国家对海洋的认识程度不断加深,从党的十六大报告提出的“实施海洋开发”,到十七大报告的“发展海洋等产业”、十八大报告的“建设海洋强国”,再到十九大报告的“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国。”海洋在经济社会发展中的位置愈加突出。进入新时代,加快建设海洋强国既是我国战略发展的需要,又是建设中国特色社会主义的现实要求。为此,有必要从国际、区域和国内三大法律层面探讨海洋强国建设的路径选择,为加快建设海洋强国、实现海洋强国梦提供机制保障。


国际层面的着力点


  一、践行国际海洋法治。践行国际海洋法治是加快建设海洋强国的客观表征。中国是当前以《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)为主体的国际海洋法律秩序的维护者,中国致力于在现行国际海洋法框架下通过谈判和平解决与他国的海洋争端,并已达成诸多协定,如中国曾于1997年11月与日本签署了《中华人民共和国和日本国渔业协定》,于2000年8月与韩国签署了《中华人民共和国政府和大韩民国政府渔业协定》,于2000年12月与越南签署了《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于两国在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》,于2005年12月与朝鲜签署了《中华人民共和国政府和朝鲜民主主义人民共和国政府关于海上共同开发石油的协定》等等。体现出对《公约》第74、83条规定之“临时安排”之践行。

  在前几年的所谓“菲律宾诉中国南海仲裁案”中,中国也以自身行动成功捍卫了国际海洋法治。中国2006年所发表的声明,“关于《联合国海洋法公约》第298条第1款(a)、(b)和(c)项所述的任何争端(即涉及海域划界、历史性海湾或所有权、军事和执法活动以及安理会执行《联合国宪章》所赋予的职务等争端),中华人民共和国政府不接受《联合国海洋法公约》第十五部分第二节规定的任何程序。”属于对《公约》第298条的依法适用。即,在该条款的授权下,中国有权作出此项任择性例外声明,以排除在第298条第1款之(a)、(b)、(c)三类争端上的四类强制程序管辖权,而菲律宾诉中国南海仲裁案本质上属于排除范围之内,因而中国在该案中所持之“不接受、不参与”立场具有国际法依据。菲律宾必须充分认识到这一点,并回到与中国谈判解决南海争端的正确道路上来。2017年7月12日,在所谓“仲裁庭裁决”公布一周年之际,菲律宾外交部发表声明,重申了领土争端应该用对话来解决。

  二、推动进一步完善国际海洋法治。进一步完善国际海洋法治是加快建设海洋强国的内在要求。《公约》是国际海洋法治的“宪章”。据联合国官网公开资料显示,截至2017年9月24日,《公约》批准方已达到168个,其中包括167个国家(它们是164个联合国会员国以及3个观察员国巴勒斯坦、库克群岛和纽埃)和1个国际组织欧盟。最近成为缔约国的当属2016年6月16日加入的阿塞拜疆。164个批准会员国,占联合国193个会员国总数的85%。鉴于《公约》的广泛性,我们不可能另起炉灶,建立、推广一套全新的国际海洋法规则。相反,只能依据《公约》第17部分之相关规定,修正以便进一步发展《公约》。联合国大会曾对《公约》做过修改,如于1994年7月28日被联合国大会通过且于两年后生效的《关于执行1982年12月10日<联合国海洋法公约>第十一部分的协定》,即对《公约》第十一部分“区域”作出了取消生产限额方面的比例限制等反映美国等发达国家利益的修改,美国于1994年签署但未批准该协定,亦未加入《公约》。

  我国的海洋法治体系并不孤立,而是全球海洋法治体系的重要组成部分。国际规则是一个不断变动发展的体系,总体上是不同观念、不同传统、不同立场相互碰撞的结果,中国致力于进一步丰富完善全球海洋法治体系。中国在促进区域乃至全球海洋法治中发挥了并将继续发挥积极作用。


区域层面的着力点


  一、倡导构建有一定拘束力的《南海各方行为准则》。构建行为准则是加快建设海洋强国的区域保障。《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)全文仅千余字、10个原则性条款,并未界定引发南海争议行为的责任。现实层面,部分南海周边国家不时有意将南海争端复杂化、扩大化,这种行为是激化区域政治形势紧张的首要原因。而政治形势的紧张往往会给合作发展带来不利影响,因此制定行为准则就显得尤为重要。

  “行为准则”的制定存在4种可能:区域外国家如美国等与东盟协商达成一致意见后,中国加入或始终不加入;中国积极参与或推动谈判,各方达成或达不成一致意见。在前两种情况下,中国不仅丧失了话语权,也将会带来其他可能的负面影响。对此,一方面,准则应在体现中方“双轨思路(即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护)”的基础上,充分考虑各方利益诉求,稳定和平局势。另一方面,准则应突出南海的可持续发展,求同存异,不因岛礁归属和海域划界争端而损害南海地区的可持续发展与经贸往来。中国与东盟共同制定的《南海各方行为准则》框架草案,已于2017年获东盟10国外长一致签批。

  二、加强南海低敏感领域的合作力度。加强区域合作是加快建设海洋强国的题中应有之义。在南海争端得以最终解决之前,为预防事态恶化,有必要在区域内缔结低敏感领域的合作协定。所谓低敏感领域一般是指除岛礁、领海、毗连区、专属经济区争端之外的,诸如环保、科研、搜寻与救助、打击跨国犯罪等方面的领域。对比岛礁归属、海域划界等涉及争端国切身利害领域,低敏感领域有助于各国通过合作实现双赢乃至多赢。

  自2016年10月中菲禁毒部门签订合作协议以来,两国开展了卓有成效的缉毒执法合作。低敏感领域合作是缓解争端升级的有效方式,这不仅体现了《宣言》第6条的原则与精神,也符合《公约》第123条关于“闭海或半闭海沿岸国的合作”的要求,值得南海周边其他国家借鉴。


国内层面的着力点


  一、进一步修改完善国内海洋立法。进一步完善国内立法是加快建设海洋强国的制度基础。根据《公约》的相关规定,沿海国有权制定与《公约》不相抵触的法律和规章,以此来保证《公约》规定的权利义务得以履行。在此框架内,20世纪90年代以来,中国先后出台了多部海洋立法,包括《领海及毗连区法》(1992年)、《专属经济区和大陆架法》(1998年)、《海洋环境保护法》(2000年)等,为维护中国践行海洋法治提供了国内法依据。但是中国海洋立法并不完善,与加快建设海洋强国的需求存在一定差距,为此宜填补重要领域的立法空白。

  如在明确国家海洋权利来源以及海洋管理方面,缺乏一部统一的反映《公约》规定精神的《海洋基本法》。《公约》是矛盾妥协的产物,中国所有海洋主张均应并且可以在此找到依据。在对海上执法的程序、内容以及对海警地位的明确方面,缺乏一部统一的《海警法》。在对岛屿、岩礁、低潮高地、暗沙等海洋地物的管理方面,缺乏有关海洋地物中英文命名及坐标方面的统一规章,如中文中的地物的法定用字、中文中的“礁”在英文中是否为jiao的音译等等。对此有必要修改、完善现行海洋法律法规,填补法律空白,真正建立起一套完整的海洋法律体系。

  二、加强海上丝绸之路建设。21世纪海上丝绸之路是加快建设海洋强国的重要抓手。中央高度重视21世纪海上丝绸之路建设。2013年10月,习近平主席出访东盟提出共建“21世纪海上丝绸之路”的重要倡议。2015年3月,国家发展改革委、外交部与商务部联合公布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(以下简称《愿景与行动》)。2017年1月,习近平在瑞士发表题为《共同构建人类命运共同体》的演讲时指出“提出‘一带一路’倡议,就是要实现共赢共享发展。”2018年,“一带一路”建设将不断取得新的更大进展。

  《愿景与行动》指出“21世纪海上丝绸之路的重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋,延伸至欧洲;从中国沿海港口过南海到南太平洋。”中国倡导与南海、印度洋、欧洲和南太平洋等相关国家共建21世纪海上丝绸之路,承载着我国和平发展重大战略,贯穿了加快建设海洋强国的内在精神,体现了周边外交政策,是我国全方位开放的重要组成部分,未来在世界多极化发展中必将大放异彩。 (作者单位系海南省委党校)


查看原文:http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20180418/72852.shtml

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