国家自然资源督察体制框架探讨

来源: 陈尚 陈惠珍 生态文明新时代   发布时间:2018-08-10 10:50:01 

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2018年3月,中共中央发布的《深化党和国家机构改革方案》明确,为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题,将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。


原国土资源部的土地督察、国家海洋局的海洋督察、住房和城乡建设部的规划督察等职责,一并整合成为自然资源部的自然资源督察职责。5月,自然资源部就自然资源督察制度设计等征求工作专家和管理部门的意见,笔者就国家自然资源督察体制框架提出如下建议。


设立中国自然资源督察局


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分析土地督察、海洋督察和规划督察工作,总结起来有两条重要的经验可供自然资源督察制度设计参考。一是仅对地方政府督察还不够,还需要同步对地方党委督察;二是除了取得国务院的授权督察外,还需要取得中共中央的授权,才能对地方党委和主要领导进行督察,解决“老大难”问题。


中央关于生态文明建设的政策文件提出,生态文明建设实施党政同责。自然资源管理和督察是生态文明建设的重要任务,也应实施党政同责,才能真正约束地方党委及其主要负责人,切实推动实施资源节约高效、环境友好的发展方式。


建议由中共中央和国务院授权自然资源部开展国家自然资源督察,“察政府+察党委+查企业”相结合,以察政府为主,兼顾察党委,同时检查自然资源部审批的项目。


建议在自然资源部设立中国自然资源督察局,履行自然资源的行政执法和督察职责,实行垂直管理。督察局的行政执法职责主要针对自然资源部审批的项目,督察职责主要针对省级党委和人民政府,下沉到地市级。省、市、县三级人民政府设立自然资源的行政执法监察队伍,以查企业为主,兼顾查政府。

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中国自然资源督察局设局长1名,由自然资源部部长兼任;专职副局长2名。下设1个督察办公室、北京等9个区域督察分局、渤黄海等3个海区督察分局。督察局的人事、财务和组织等业务由自然资源部管理。


建议督察办公室的主要职责是拟定并组织实施自然资源督察工作办法和管理制度;协调、指导和监督检查各区域督察局的工作等。


建议设立北京等9个区域督察分局,北京分局督察范围为北京、天津、河北、山西、内蒙古;沈阳分局督察范围为辽宁、吉林、黑龙江及大连;上海分局督察范围为上海、浙江、福建及宁波、厦门;南京分局督察范围为江苏、安徽、江西;济南分局督察范围为山东、河南及青岛;广州分局督察范围为广东、广西、海南及深圳;武汉分局督察范围为:湖北、湖南、贵州;成都分局督察范围为重庆、四川、云南、西藏;西安分局督察范围为陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、新疆生产建设兵团。


建议设立渤黄海等3个海区督察分局,渤黄海分局(对外保留国家海洋局北海分局牌子,驻青岛)督察范围为渤海、我国管辖黄海海域,包括辽宁、河北、天津、山东、江苏的海域;东海分局(对外保留国家海洋局东海分局牌子,驻上海)督察范围为我国管辖的东海海域,包括上海、浙江、福建的海域;南海分局(对外保留国家海洋局东海分局牌子,驻广州)督察范围为我国管辖的南海海域,包括广东、广西、海南的海域。

紧扣党中央国务院决策部署落实、法律法规执行和群众反映的问题进行督察

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建议国家自然资源督察内容重点突出三方面内容。一是紧扣中共中央和国务院出台的关于自然资源的决策部署,督察贯彻落实情况。重点围绕中共十九大报告、《生态文明体制改革总体方案》《全国主体功能区规划》《全国海洋主体功能区规划》《全国土地利用总体规划》《全国矿产资源规划》等相关文件中,对自然资源领域相关要求的贯彻落实和执行情况进行督察。


二是国家自然资源领域相关的法律法规执行情况。督察土地、矿产、水流、森林、草原、海域、海岛、野生动植物资源等自然资源规划、开发利用与保护、生态修复、防灾减灾等领域法律法规的执行和落实情况。重点督察相关法律法规确定的地方政府自然资源监管和生态保护等法定责任的落实情况。


三是自然资源开发利用突出问题及处理情况。包括资源规划、审批、开发、生态破坏等突出问题,群众反映强烈、社会影响恶劣的问题,以及突发自然灾害处理情况。


采取例行、专项、审核督察方式

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建议国家自然资源督察主要采取三种形式。一是例行督察,对一定时期内自然资源行政管理和行政执法工作进行全面监督检查,纠正发现的问题,提出改进意见和建议。


二是专项督察,针对自然资源行政管理和行政执法工作中的苗头性、倾向性或者重大的违法违规问题等特定事项进行监督检查,提出整改意见和建议。


三是审核督察,对省级和地市级政府及其自然资源主管部门已批准的自然资源行政审批事项进行核查,对审批工作的合法性、合规性和真实性进行监督检查,及时发现和纠正行政审批违法违规问题。

 

纳入督察的资源类型应依法确定

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纳入国家自然资源督察的自然资源类型应依法确定,以提升公信力和权威性,彰显法律规范性。


我国宪法对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂八种自然资源作出明确规定。其中,矿藏、水流两种自然资源全部属于国家所有,即全民所有。土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂六种自然资源,部分属于国家所有,部分属于集体所有。


我国物权法除重复宪法对上述八种自然资源的规定外,新规定海域、野生动植物资源、无线电频谱资源三种自然资源。其中,无线电频谱资源属于国家所有;野生动植物资源部分属于国家所有,部分属于集体所有。


我国海岛保护法规定了海岛资源,并明确无居民海岛属于国家所有;有居民海岛资源部分属于国家所有,部分属于集体所有。


我国气象法规定了气象资源(包含大气成分、风能、太阳能)的开发利用管理,但未规定是国家所有还是集体所有。

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笔者认为,自然资源督察无需覆盖全部的自然资源。比如,气象资源不稀缺,无需督察;无线电频谱资源有独特的管理方式,无需纳入自然资源督察范围。虽然水生和陆生野生动植物资源分别属于农业部、国家林业与草原局管理,也应纳入国家自然资源督察范围。


纳入督察的自然资源包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、海岛、野生动植物资源共11种自然资源。土地、海域的督察比较成熟,可全国推行。对矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海岛、野生动植物资源的督察,每一类可先分别选择3-5个市县进行督察试点,积累经验;3年后在全国省级层面督察试点;5年后在全国推广督察。

   

建设国家自然资源督察的法制体系

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建设国家自然资源督察的法制体系,加快推进督察制度法制化,强化依法督察,是自然资源督察发挥长效作用的根本保障,也是依法治国的必然要求。


由于自然资源督察的对象主要是地方党委和政府,因此制定的自然资源督察系列制度和文件应具有较高的法律地位和权威性。建议自然资源督察法制体系由一个文件、一部法律、一部法规、多个部门规章组成。


“一个文件”指制定“自然资源督察方案(试行)”,对自然资源督察的目的、原则、主体、对象、督察方式、督察内容、整改要求、结果应用、监督检查等内容统一要求,特别规定督察对象包括地方党委和政府,落实党政同责。由中共中央、国务院联合发布,为自然资源督察提供中央授权的“尚方宝剑”。


“一部法”指制定自然资源法,尽快推动全国人大常委会启动自然资源法的立法工作,就自然资源的类型、产权体系、空间规划、用途管制、有偿使用、所有权、使用权、经营权、收益权、处分权、保值增值、开发利用、保护与修复、督察、监督检查、法律责任等进行框架性规定,为各类自然资源单项法的修订提出统一、规范性要求,为制定自然资源督察制度提供法律依据。


“一部法规”指制定自然资源督察条例,对自然资源督察的主体、对象、督察方式、督察内容、整改要求、结果应用、监督检查、法律责任等内容进行规范。由国务院制定行政法规,以总理令形式发布。


“多个部门规章”指自然资源部制定更加具体的自然资源督察办法和单项自然资源(比如土地、矿产、草原、森林、海洋等11种自然资源)的督察办法及其配套实施细则。由自然资源部制定部门规章,以部长令形式发布。


以上制度中,自然资源督察方案(试行)、自然资源督察办法和单项自然资源的督察办法及其配套实施细则,是2019年启动自然资源督察所急需的。制定自然资源督察条例和自然资源法可在两三年内完成。

   

强化自然资源督察的业务化支撑

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国家自然资源督察是对地方党委和政府“挑刺”的工作,督察结果影响到地方的发展方向与速度,涉及到官员的职位调整。因此,自然资源督察需要高水平、精细化、高可靠性的业务化支撑。加强各类自然资源督察业务支撑体系建设十分必要。


建议开展各类自然资源业务化监测与调查评价,建设海、陆、空立体业务化监测网络体系,开展月度、季度的监测以及年度评价,每5-10年开展一次全面资源普查;开展自然资源资产价值核算、负债表编制与离任审计,开展自然资源损害补偿和赔偿标准与索赔办法制定;开展自然资源产权体系、国土空间规划体系、资源保护与生态修复等方面的研究,为自然资源督察提供强有力的科技支撑能力和政策保障。


(本文作者为国家海洋局第一海洋研究所研究员陈尚、中山大学法学院副研究员陈惠珍 )



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